张乐天1 陆洋2

(1复旦大学社会学系教授、博导上海200433)

(2复旦大学社会学系博士生上海200433)

自从2004年国务院颁布《关于深化改革严格土地管理的决定》规定“农民集体所有建设用地使用权可以依法流转”以后，全国各地乡村纷纷开始土地流转。然而，土地流转却引发了农民、承包户与政府三者之间各种各样的纠纷。近年来，学者们就这些纠纷展开了不少学术研究，绝大多数研究的重点都放在了土地产权制度上，许多学者从有别于经济学和法学的社会学视角重新阐释了土地流转中的产权问题。他们普遍认为，由于中国产权结构不明晰，而土地流转需要明晰界定产权才能顺利进行利益分配，由此引发了大量土地纠纷。因此，许多学者认为产权制度是影响土地流转的根本所在。

按照这个逻辑，如果解决了产权问题，这些土地纠纷就可以迎刃而解了。然而，事实并非如此。我们在浙江省Z村的调查中发现，当产权关系基本清晰、土地流转的利益分配规则没有争议时，农民、承包户和政府三方都认可的规范统一的土地流转合同，还是会遭遇被反复界定的困境。这其中所体现的不再是土地产权这一外部制度结构所造成的矛盾，而是村落社区内部日常生活实践中所隐含的冲突。这便提醒我们要超越产权制度的解释框架，从村落内部更深层次的乡土秩序中去寻找问题的根源。

本文通过对浙江省Z村一带的土地流转情况进行深入的田野调查，详细了解土地流转过程中农户、承包方和政府各自所扮演的角色，探究土地流转合同是如何达成并实施的，其效果如何。在调查中，我们发现了一些突出问题并试图在下文的阐述和分析中寻求解答：哪些因素导致了各方认可的明确的合同变得如此脆弱与不稳定，以至于会遭遇被反复界定的麻烦?在这个过程中，作为市场经济中的强者，承包户为什么会表现出软弱的性格，无法根据合同保护自己的利益?土地流转的市场化、法制化运作为什么最终会导致村落内部冲突的发生?

一、产权的视角

在研究土地流转纠纷时，许多学者发现土地产权的模糊性是导致冲突的根源。而产权的模糊性则是中国半个世纪以来制度变迁的结果。中国的土地产权制度从建国初至今经历了一段曲折的演变过程：解放初期，全国通过轰轰烈烈的土改运动实现了贫苦农民的土地梦想，此时土地的所有权和使用权都归农民所有。到了初级农业合作社(简称“初级社”)时期，政府鼓励农民加入初级社，同时农民将土地使用权也一起交给了村集体。之后的高级农业合作社，不仅要求所有农民入社，还把农民的土地所有权一并收归集体，随后的人民公社就是在这样的土地产权基础上建立起来了。至此，土地的所有权由农民私有转变为集体公有。改革开放以后的80年代初，家庭联产承包责任制的实行使农民重新获得了土地使用权，但是土地所有权仍然归集体所有，这种土地所有权与使用权的分离状况一直延续至今。

在关于产权的经济学和法学研究领域中，颇具影响力的一个理论思路是：产权是一束权利(abundle ofrights)(周雪光，2005)，它包含所有权、使用权、收益权和处置权等权利，具有独立性、排他性、边界明确性等特点。产权明确界定使财产支配的范围及方式，使分配剩余产品或价值时相互之间的利益关系，使财产的运作、分配有基本的规范可依(董国礼等，2009)。只要产权界定明晰，就能保证经济活动的有效性，激励市场机制良性运行。

结合中国土地产权制度的现状来看，我们不难发现，土地产权中所涵盖的各种权利的归属并非一致，而是分离和模糊的。其中，所有权和使用权被分离开来，分别归属村集体和农民，而收益权和处置权的归属则比较模糊。由于土地产权直接影响到土地流转的利益分配，所以这种产权的模糊性导致了各方权利归属者之间的纠纷和冲突。因此，关于土地产权在土地流转中如何清晰界定以及由此带来的土地利益分配依据何种原则，成为了学者们研究的焦点问题。张静(2005)指出，“有关财产权属怎么确定，根据什么原则确定，以及由此带来的怎样分配受益、根据什么原则分配受益之类问题，不同理解之间的竞争日益加剧。这些差异认识，逐渐发展为不同的‘公正’观之间的价值紧张，这成为大量财产纠纷的一个来源。”

虽然土地产权在法律界定上是模糊的，但有些学者认为，它在事实上却有着相对清晰的界定(曹正汉，2008)，其界定的依据有许多种原则，如生存原则、成员权原则、公平原则、“划地为界”原则、谁投资谁受益原则等。因此，曹正汉(2008)把这种通过理解行动者的动机和价值取向来具体考察产权的界定过程的分析方法称为“产权的社会建构逻辑”，它可以分析产权如何通过行动者的互动而自发地建构出来，而互动过程又受到何种社会规范的制约。

正是因为产权的界定过程是一个社会建构的过程，而各方权利人从各自的利益出发提出不同的界定规则，因此导致了土地产权界定的规则是不确定和不统一的，由于多种规则之间相互竞争界定权，便带来了复杂的土地产权纠纷。张静(2003)对土地规则不确定现象的解释是，“由于不存在限定的公共认同原则作为标准，人们根据实际利益和力量对规则做出取舍，他们的行为方式是根据当前利益对规则进行权衡，而不是根据规则衡量利益是否正当。最后结果取决于力量对比，权力、结成势力或大数力量可以增加对选择的影响力。”因此，学界普遍呼吁，要想避免由产权模糊性所带来的土地流转中利益分配的矛盾，政府就必须规范土地流转规则，同时用市场化的运作方式来推动土地流转的顺利进行。

农村土地产权的模糊性导致了大量的矛盾与纠纷，但是对于独具中国特色的产权界定过程，不少学者以乐观态度视之，认为土地纠纷的权利各方在经过博弈后最终达成协定，促进了社会整合与社会和谐。张静在对一个财产纠纷案的分析中，针对权利声称和利益分配所引发的矛盾，提出“二元整合秩序”。她认为，“权利声称具有象征性和强制性，它合法化～些制度认可的身份和权利；利益分配则具有修复和整合性，它缩小权利声称和社会公正观念(变迁)之间的差异。后者更具实质性的社会整合意义，因为它根本上服务于各方达成‘同意’形成的秩序(张静，2005)。”折晓叶和陈婴婴(2005)把社区集体产权看成一种社会性合约，它既不是某种有意识设计的制度，也不是社会关系的自然表达，而是特定行动关系协调的产物，反映了一种社会和谐秩序。在市场合约不完备的情况下，它有可能以非正式的方式比较好地处理和解决社区内部的合作问题和产权冲突，具有界定和维护社区产权秩序的作用。申静和王汉生(2005)则把社会学视角下的产权关系看成是个体行为者与其所处的社会环境不断互动的过程，它表现为一个动态的均衡过程。这种均衡是在参与产权界定的行动者达成共识的基础上形成的。这种共识一旦形成，产权也就在不同行动者之间得到了界定。

以上研究虽然认识到土地产权在土地流转中的重要意义，并从有别于经济学和法学的社会学视角对其进行阐释，然而产权制度仅仅是影响土地流转的外部制度要素，并不是内生根源。我们在Z村的调查中发现，在浙江省的村落情景中进行的土地流转，即使流转双方的产权关系以及相关的利益关系十分清晰，即使流转双方在一份条款规定无可挑拣的合同上签下了自己的名字并承诺按合同的规定行为，土地流转还远远没有完成①。2009年，浙江省标准的流转合同规范了土地流转的行为准则，但是村落特有的乡土秩序却使这种行为准则转化成为承包人、农户、政府三者之间具体的地方化关系，使得土地流转变成了一场旷日持久的博弈。本文将以浙江省Z村一带土地流转的几个案例，具体分析村落内生的乡土秩序对土地流转的影响。

二、制度规范背后的困境

在国家提倡土地流转之前，浙江省基层政府对此的态度是不提倡也不反对，农户都是在自愿协商的基础上把土地转包给别人耕种的，而且土地流转的形式以私下口头协议为主。如果土地流转出现问题，镇里的农业经济服务社很少介入处理。

近几年，为了更好地推进农村土地流转，浙江省花了很大力气建立全省统一的、与市场经济和法制化进程相吻合的土地流转规范，试图建立农村土地流转的市场秩序。2009年，浙江省专门制定了统一的土地流转委托协议书和土地流转合同文本，分别为《浙江省农村土地承包经营权委托流转协议》和《浙江省农村土地承包经营权委托流转合同》。这些文本都在2006年的文本上做了调整，并由各个乡镇的农业经济服务社发放到村里。同时，各乡镇成立了土地流转服务中心，村里成立土地流转服务站，专门为土地流转提供合同文本、解释说明、办理手续等各种服务。现在如果土地流转的过程中出现一点小问题，镇里也会帮忙一起解决。此外，浙江省政府的官方网站“浙江农业信息网”还专门提供土地流转的相关信息，包括政策、待流转土地、承包户需求等。只要土地流转的供求双方有意向，都可以根据网上的信息直接与对方联系。现在，政府比以前起到了更大的指导作用。

目前，浙江省普遍的土地流转操作流程是这样的：村委会先让农户签一份土地流转的意向书，表达是否同意土地流转。如果一块待流转土地上的所有农户都签订了意向书，农户就与村经济合作社签订土地流转委托协议，即农户委托经济合作社代为流转土地承包经营权。在此基础上，村经济合作社再与承包户签订正式的土地流转合同，合同中的价格、期限、支付等一系列细则由双方商定，承包费由村委会担保并发放给农民。协议与合同都是一式四份，市里一份，镇里一份，村里一份，农户一份。

在2009年浙江省制定的土地流转的委托协议与合同上都明确规定，“本协议在履行过程中发生争议，双方协商解决。协商不成，可以请求村民委员会、乡(镇、街道)人民政府(办事处)调节，不愿调解或调解不成的，可以向农村土地承包纠纷仲裁机构申请仲裁，也可以向人民法院起诉”，而且合同中要求承包户“接受当地党委政府的领导和所在村经济合作社的农业生产管理、指导、服务”。

可以看出，政府为了使土地流转制度更加规范化、法制化和市场化，做了两套规范：一是规范土地流转的协议合同，二是规范土地流转的操作方式。然而，这些规范设计在村落里实施时却遭遇了设计者们难以想象的困难。

截至2010年7月，Z村一共流转了408亩土地，由六个承包户承包，平均承包价格参照其所在的Y镇的统一价格每亩600元，这是按照2009年国家收购粮食价格每100斤稻谷为100元计算出来的。每一个承包案例都有很多故事，下面选择两个案例，其中主要的承包事件发生在2009年。

案例一：甲鱼大户的烦恼

甲鱼大户许国尧是Z村一带最早承包大片土地的“第一吃螃蟹者”。他早在1983年就承包了政府在盐仓海涂上围垦出来的土地，当时他是“奉命”第一个带头承包土地的。

我是厨师工出身的，市里面要去围垦海涂，那么这批领导干部要去吃饭，我就去给他们做厨师工，去烧饭的。后来大围垦结束之后，他们说要办工业了，那么叫我去做